前   言

PPP項目是什么?雖然國家各部委已經(jīng)發(fā)布了數百份PPP的相關(guān)文件，但是由于其出發(fā)點(diǎn)不同，而且標準也不同，在我們眼中的PPP項目是各有不同的 ，有時(shí)候甚至大相徑庭。

在2016年六月八日，財政部等二十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，此通知第一次公布了完整的PPP項目評審標準(下稱(chēng)《評審標準》)。該標準一共十五條，前面九條是定性的否定標準，后面六條是定量的肯定標準。經(jīng)過(guò)梳理此前PPP相關(guān)文件規定，從而得出認定我國PPP項目的以下十項標準:

實(shí)施主體

 問(wèn) ：PPP中的政府方一般由三方組成：授權機構、實(shí)施機構及出資代表。那么這三方分別是指誰(shuí)呢？

《評審標準》第1條規定：國有企業(yè)或融資平臺公司，作為政府方簽署PPP項目合同的不作為備選項目。

而作為政府方與社會(huì )資本簽署ppp合同的就是ppp項目的實(shí)施機構，也就是明確指出國有企業(yè)或融資平臺公司不能作為ppp項目的實(shí)施機構。否定了發(fā)改投資[2014]2724號“行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構”的說(shuō)法。

財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113 號），項目實(shí)施方案的第六部分監管架構：監管架構主要包括授權關(guān)系和監管方式。授權關(guān)系主要是政府對項目實(shí)施機構的授權，以及政府直接或通過(guò)項目實(shí)施機構對社會(huì )資本的授權

財政部和發(fā)改委的法規文件對實(shí)施機構擔任主體的規定不一致。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則規定縣級以上政府可以授權有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機構。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是目前關(guān)于PPP項目實(shí)施機構的法律效力最高的規定，其十四條規定：“縣級以上人民政府，應當授權有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機構負責特許經(jīng)營(yíng)項目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權范圍。”按照通常理解，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。

按照財政部的規定，只有政府指定的有關(guān)職能部門(mén)和事業(yè)單位可以作為項目實(shí)施機構。2014年11月財政部印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。”據此規定，有三類(lèi)主體可以作為PPP項目實(shí)施機構：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門(mén)；三是政府指定的事業(yè)單位。

發(fā)改委則認為行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構也可以作為項目實(shí)施機構。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《國家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》，規定：“明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作”。

《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》財綜[2014]96號第四條規定：“政府購買(mǎi)服務(wù)的主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)購買(mǎi)主體）是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。”

結合上述文件的內容，可以總結出政府方的組成。

答：

• 授權機構：指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營(yíng)中才是必須得有，政府購買(mǎi)服務(wù)中未強制要求。

• 實(shí)施機構：實(shí)施機構指和社會(huì )資本簽訂PPP項目合同的政府方。無(wú)論是采用政府購買(mǎi)服務(wù)，還是特許經(jīng)營(yíng)方式，PPP項目實(shí)施機構只能是政府、政府指定的有關(guān)職能部門(mén)和事業(yè)單位三方中的其中一方。

• 出資代表：融資平臺公司和行業(yè)運營(yíng)公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。

實(shí)施范圍

問(wèn)：PPP項目可以包括商業(yè)項目嗎？PPP項目用地可以是經(jīng)營(yíng)性用地嗎？

《評審標準》中規定“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項目。這與此前規定是一致的。

《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規定：“……基礎設施及公共服務(wù)類(lèi)項目，適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式。”

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規定：“……基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”

按照第二批PPP示范項目申報通知財金[2015]57號規定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等”。

答：因此PPP項目的范圍只能是公益項目不包括商業(yè)項目，經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項目用地。

合作期限

問(wèn) ：PPP合作期多長(cháng)？BT是PPP嗎?為什么？

PPP項目是政府和社會(huì )資本長(cháng)期合作。合作期多長(cháng)，其他文件并沒(méi)有規定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的財金[2015]57號及《評審標準》規定：

采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設期在內）低于10年的 ，不作為備選項目。

PPP強調項目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項目，設計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構融資期限的可行性，規定最低10年是適當的。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無(wú)幾。

答：BT僅僅涉及投資和建設環(huán)節，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調的是運營(yíng)。只有由社會(huì )資本負責項目運營(yíng)，才能提高項目效率，才能做到物有所值。從現有PPP文件上規定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都帶O（運營(yíng)）。當然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運營(yíng)。因此，不帶運營(yíng)的BT不是PPP。

也就是說(shuō)真正的ppp項目都要帶O，就是運營(yíng)環(huán)節。

融資方式

問(wèn) ： PPP模式是地方政府基礎設施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進(jìn)行融資的項目是PPP嗎？

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。

財金[2015]57號及《評審標準》明確規定采用固定回報、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項目。

答：采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險共擔、績(jì)效評價(jià)等原則，因而不屬于PPP項目。

采購方式

問(wèn) ：PPP項目社會(huì )資本應該如何選擇？

《政府采購法》中規定政府購買(mǎi)服務(wù)采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來(lái)源、詢(xún)價(jià)五種采購方式。

《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進(jìn)一步規定：增加了競爭性磋商的采購方式。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規定：“本辦法所稱(chēng)基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織……。”

在司法實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)項目未采用競爭性方式選擇投資人，往往認定合同無(wú)效。因此《評審標準》規定：“未按政府采購相關(guān)規定選擇社會(huì )資本合作方的”不列為備選項目。

答：對于PPP項目，無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購買(mǎi)服務(wù)，均應采用競爭性方式選擇社會(huì )資本。

風(fēng)險共擔

問(wèn) ：在PPP模式下，政府和社會(huì )資本是什么關(guān)系？

財金[2014]113號第11條，規定PPP項目“在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。”

《評審標準》將“風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實(shí)現激勵相容”作為重要評審標準。

值得注意的是，政府可以承擔最低流量、最低供應等風(fēng)險，保證社會(huì )資本不至于因不可預見(jiàn)原因明顯虧損。但與之對應，PPP項目應限制社會(huì )資本的高額收益作為對沖。

答：PPP項目是政府和社會(huì )資本之間類(lèi)似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔風(fēng)險、共享收益。

物有所值

問(wèn) ：政府為什么要推行PPP模式？

財金[2014]113號第八條規定：“財政部門(mén)應對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值……經(jīng)重新驗證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì )資本合作模式。”

《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》規定現階段以物有所值定性評價(jià)為主，定量評價(jià)作為補充。而在《評審標準》規定既要定性評價(jià)的也要定量評價(jià)。”

 從現行政府及國外經(jīng)驗來(lái)看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線(xiàn)城市推行PPP不力的重要原因就是覺(jué)得PPP物不所值。目前物有所值評價(jià)分為定性評價(jià)和定量評價(jià)兩種類(lèi)型，《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》中規定：

定性評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注，項目采用政府和社會(huì )資本合作模式，與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng )新和公平競爭等。

定量評價(jià)主要通過(guò)，對政府和社會(huì )資本合作，項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門(mén)比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì )資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

可以看出兩種評價(jià)方式的目的都是為了讓政府獲得利益，以減少政府的采購支出成本。

答：物有所值評估是實(shí)施PPP項目的基本條件。

政府可承受

問(wèn) 9：目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項目的補貼呢？

財金[2015]57號規定：示范項目“每一年度，全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。”

該規定明確了政府支出責任占年度公共預算支出比例的上限。

答： 只有通過(guò)財政承受能力論證，證明政府有支付能力時(shí)，才作為PPP項目。《評審標準》規定：“未按財政部相關(guān)規定開(kāi)展……財政承受能力論證的”不作為備選項目。

相關(guān)手續完整

問(wèn) ：在準備階段需要哪些手續？

《評審標準》特別強調符合城市總體規劃和各類(lèi)專(zhuān)項規劃、按規定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環(huán)評等審批手續完備。

以上十項標準可以用一段話(huà)總結下：ppp項目是基礎設施和公共服務(wù)類(lèi)項目（公益項目），由縣級以上人民政府授權，政府或者其職能部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機構，通過(guò)競爭性方式選擇社會(huì )資本，并與社會(huì )資本形成合作期限大于十年的，風(fēng)險共擔、利益共享、合理回報的關(guān)系。需要滿(mǎn)足的條件：通過(guò)物有所值評價(jià)（在項目識別階段）、財政承受能力論證，符合城市總體規劃和各類(lèi)專(zhuān)項規劃、按規定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環(huán)評等審批手續。